从谈话中最使我感到震撼的是，1980年之前在国外召开过三次中国法制史的国际研讨会，主办方多由日本学者牵头，与会者除日本学者外有美国学者、意大利学者、德国学者，还有我国台湾地区的学者。
在这种情形下，与其模仿英国的双轨制，还不如顺应世界法制发展之大潮流，统一适用比例原则。[17]尽管英国人长期坚持合理原则，对其内涵的表述却一直比较笼统。
……如果国家追求一个违法的目的，就会损害权利，这种国家活动也就不再具有合比例性。考察合理原则在其他国家的发展走向可以发现，其他曾经适用合理原则的国家，如南非、印度、澳大利亚、新西兰以及加拿大等，于本世纪之交均在一定程度或范围放弃了该原则，改而应用比例原则。不过，当行政行为外观形态违法时，不论其主观目的如何，都属于违法的行政行为。[74]这三点不仅揭示了二者在考虑因素与技术上的差别，尤其指出了它们在人权保护能力上的差异。[27]再如，褚凤认为诚信原则是主观与客观的统一，它要求当事人秉持诚实、勿害他人、顾及他人和社会利益，主要侧重于当事人行为动机的正确性。
朱思懿：‘滥用职权的行政法释义建构, 《政治与法律》2017年第5期，第109-121页。不过，近年来出现了一种新观点，主张将目的正当性纳入比例原则，并将其作为第一个子原则，从而形成四个子原则。我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。
间接选举的代表名额由上一级人民代表大会常务委员会决定，全国人大代表名额由全国人大常委会来分配，而代表候选人需要经过各级党委组织的考察，由于代表的命运实质上受制于党的组织权力和各级人大常委会的权力，因此，在某些重大的立法活动中，他们也必须服从有关组织在这一问题上事先安排。进入 邵六益 的专栏 进入专题： 党领导立法 。另一方面，在立法过程中，由于人大代表的非专职化和立法技术性门槛的提高，立法工作中的科层化愈加明显，使得立法过程从政治判断转变为利益平衡术，加剧了立法过程中不同部门的博弈。在改革开放后的西法东渐中，形式主义法律传统塑造了法院中心主义基本范式，也打造出法律对政党活动的形式化限定——政党需要在人大所修订的宪法和制定的法律框架下活动。
回到中国的语境来看，无论从理论来看，还是从宪法的规定来看，中国的法院是由人大产生的承担裁判职能的专门机关，司法主权的期待恰恰是中国法院难以承受之重。[12] 韩丽：《中国立法过程中的非正式规则》，《战略与管理》2001年第5期，第19页。
[7]乡镇人大代表的数量的锐减导致人大代表与人民群众的联系减弱，影响了人大制度的群众基础。不少学者已经关注到党对人大的领导，如人大常委会党组向同级党委报告工作制度、中国共产党党员在全国和地方各级人民代表大会及其常委会中占大多数、各级人大开会期间大会和各代表团都成立了临时党组织以接受同级党委的领导。在法律的逻辑中，所有人都是平等、同质化的自然人或当事人，人大代表的构成中的身份变化并影响其正当性。中央委员会的运作过程能够很好地体现党的民主集中制，2020年印发了党内历史上首个关于中央委员会工作的党内法规《中央委员会工作条例》，《中央委员会工作条例》的突出特色是紧紧围绕保障两个维护主旨谋篇布局，要求在党内的决策过程中将中央统一领导置于首位。
[25] 四、以人民为中心的人大改革 人大立法的正当性来自于对人民的代表。然而在现实中人大立法可能面临两个层面的代表性流失。[24] 邵六益：《社会主义主人翁的政治塑造（1949-1956）》，《开放时代》2020年第5期。[10] 陈斯喜：《论我国良法的生长》，北京大学博士学位论文2006年，第154-212页。
正是在这样的背景下，党对人大立法的领导就具有双重意义，第一，党的领导提供了人大代表的共识基础，能够避免人大代表来源多元所造成的代表性流失，保证人大立法能够成为公意的体现，而不仅是众意的简单相加。[14] 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第20页。
[11]其实，在立法过程中党的领导不仅仅是这种原则性规定，更需要党对实质问题进行判断，承担真正的立法功能，[12]党与人大的分工有点类似于大立法者（legislator）与立法者（law-maker）的区别。另一方面，由于街道不设本级人大代表，乡镇改设街道后原有的乡镇人大代表名额也随之削减。
在我国的中央统一领导、地方一定程度分权、多级并存、多类结合的立法体制下，全国人大立法处于核心环节，人大立法的正当性来自于对人民的代表，但近些年来人大立法面临两大全新议题：第一，从人大的构成来说，人大代表的整体性与地方性双重身份之间存在张力，来自各个地方的全国人大代表何以能够代表全国的、整体的利益？第二，从人大立法过程来说，由于人大代表的非专职化和立法日益提升的技术难度，实际立法工作更多交由人大常委会的内设机构负责，人大立法面临科层化问题。在很多争议性很大的案件中，判断美国联邦最高法院的投票结果无需做过多的法律分析，只需要关注其大法官的党派构成即可——共和党与民主党的比例就可以提前告诉我们判决的结果，这种预测的准确度非常之高。[26]然而，改革开放以来，中国社会的贫富分化、社会分层现象越来越明显，形式化的法律程序越来越难以代表分化的人民群众，这更加要求政法工作提升对人民的实质代表。但是，除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总和仍然是公意。[5]法学研究者应该结合现实发展，在党与人大的关系框架下去解读党领导立法的理论基础，这也是理解中国共产党法治领导力的关键命题。第二十二条进一步明确在党的全国代表大会闭会期间，中央委员会领导党的全部工作，对外代表中国共产党。
在地方层面包括制定地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例、地方政府规章等活动。这一点已经被越来越多的研究所正视，如有学者以我国东部某省人大代表的建议和询问为范本进行分析发现，代表们在履职中有较为明显的地方主义倾向，更多会提出有利于自己选区利益的政策。
[30]2020《选举法》修改的重点便是贯彻落实中共十九届四中全会决定要求，加强党对选举工作的全面领导，适当增加基层人大代表数量，以解决县乡两级人大代表数量下降与我国人口增长、社会发展形势不相适应的问题。[25]71 五、结论与讨论 立法是全面依法治国的首要环节，党领导立法是中国共产党法治领导力的重要体现。
注释： [1] 邵六益：《政法体制的政治历史解读》，《东方学刊》2021年第2期。实际上，间接选举本身就是一种整合制度，党的影响能够通过间接选举渗入到人大决策之中。
代表们要认识到为人民服务，首先是为全体人民服务，也就是为整个国家、社会的利益着想，而不只为本地区、本选区、或者某些选民以至个别选民的利益着想，更不能为个人利害打算。这是时代赋予我们的光荣任务。[14]本文认为，强调党对人大立法工作的领导,有助于回应前文所述的两大议题，一方面可以保证人大代表构成中多元基础上的共识塑造，另一方面也能够加强立法过程的民主化水平。在我国的各级人民代表大会中，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表由选民直接选举，全国人民代表大会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州代表大会的代表，由下一级人民代表大会间接选举产生。
其中乡镇人大代表数量减少从242.34万名减少至188.15万名，减少了54.19万名，是五级人大代表总数逐届减少的主要原因。[1]在全面依法治国的格局下，党的领导体现为领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。
[10] 人大立法的两大新议题涉及人大代表的构成、人大立法过程两个层面，回应这两个问题的关键在于引入党对人大立法工作的领导。[25] 陈俊：《法治中国建设背景下党领导立法的几点探讨》，《中国社会科学院研究生院学报》2016年第4期，第114页。
相关的研究者早就意识到了人大代表之间的共识达成问题，张友渔先生曾撰文就全国人大代表的全国性与地方性的身份之别进行过研究，就全国人民代表大会代表来说，主要是考虑涉及全国人民、整个国家的重大问题。[31]历届人大代表中党员占绝对多数，而在每次人大开会前，人大代表中的共产党员都被要求参加‘组织生活，听取党组织传达的中央精神，领会中央立法意图，从而确保了党的意图在全国人大或常委会的通过。
从规范层面来说，人大代表是显性立法者，但实践中以法制工作委员会为代表的立法工作者是事实上起实际作用的隐性立法者。二、人大立法中的两大新议题 人民代表大会制度是我国的根本政治制度。为了维持人大与选民的直接联系，更好反映人民意愿、代表人民意志，需要贯彻以人民为中心的改革理念，巩固人民代表大会这一根本政治制度。[38] [美]查尔斯·比尔德、爱德华·考文等：《伟大的篡权：美国19、20世纪之交关于司法审查的讨论》，李松锋译，上海三联书店2009年版。
习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。然而现实越来越表明，来自各地的人大代表会有自己地域性的考虑——政策红利集中在少数地区、但政策的成本是由全国来承担的，因此代表们为了获得选民的支持实现连任，会尽力追求有利于自己选区利益的政策。
并针对基层行政区划撤乡并镇改设街道、基层人大代表数量减少的事实，修改了选举法，增加基层代表数量以增强代表性与参与度。[2] 强世功：《中国宪法中的不成文宪法》，《开放时代》2009年第2期。
代议制的正当性不仅仅由于民主程序本身，而是因为人民首先具有同一性，为了获得民主决定，仅仅建立程序是不够的。首先，人大代表的构成是多元的，每个代表在履职时有多重的考虑，其地方性诉求与整体性诉求之间的分歧明显。
